Чи потрібен протесту закон?

Учора в селі Нові Петрівці, що неподалік Києва, біля президентського маєтку протестували проти арешту активістів партії «Демократичний альянс» — Максима Панова та Василя Гацька. Минулого тижня вони отримали, відповідно, сім та п’ять діб за організацію несанкціонованої акції протесту в тому-таки Межигір’ї. Цей захід активісти позиціонували як зустріч із народним депутатом Лесею Оробець, про що було завчасно повідомлено місцеву адміністрацію. Утім, сільський голова Нових Петрівців Родіон Старенький, за його словами, дійшов висновку, що це не зустріч депутата із виборцями, а мітинг, а отже, викликав міліцію. Згідно з попередніми висновками одного з учасників групи громадського спостереження «ОЗОН» (яка моніторить акції протесту в різних містах України), працівників «Беркуту», патрульної служби, невідомих осіб у чорних одностроях без будь-яких розпізнавальних знаків, а також осіб у штатському із засобами фіксації та раціями загалом було до ста осіб, в той час як учасників акції — близько 80. Міліція без пояснення причини оточила протестувальників у щільне кільце, розблокувати яке вдалося тільки після приїзду начальника ГУ МВС України в Київській області Валерія Мазана та його прямого наказу звільнити людей.

Учорашні події під президентським маєтком, окрім іншого, знову продемонстрували розмитість українського правового поля щодо мирних зібрань. Так, сільський голова Родіон Старенький, виправдовуючи появу на авансцені міліції, посилався на постанову Президії Верховної Ради СРСР від 1988 року, згідно з якою про проведення мирного зібрання потрібно попереджати за десять діб. У той час як ст. 39 Конституції України, що має вищу юридичну силу, каже, що про проведення акцій громадяни мають сповіщати «завчасно», а про жодні конкретні строки не йдеться. Теоретично це та чимало інших непорозумінь міг би врегулювати закон. Але не все так просто...

Наприкінці минулого тижня Європейський суд з прав людини оприлюднив рішення у справі «Вєренцов проти України». Це перша «українська» справа в ЄСПЛ, що стосується свободи мирних зібрань. І держава цю справу програла. У своєму рішенні Євросуд, зокрема, закликає Україну прояснити законодавче поле щодо мирних зібрань та заповнити законодавчу лакуну. Але рішення ЄСПЛ не принесло очікуваної однозначності, а, швидше, навпаки, загострило жорстку дискусію в середовищі українських правозахисників — щодо доцільності чи недоцільності ухвалення спеціального закону про мирні зібрання. Із проміжком у буквально в кілька годин учора відбулися дві прес-конференції правозахисників, які озвучили абсолютно різні інтерпретації рішення Євросуду.

То що ж мав на увазі Європейський суд?

Про це нам вдалося поспілкуватися з двома співавторами одного з найважливіших документів у галузі забезпечення свободи мирних зібрань — «Керівних принципів зі свободи мирних зібрань», розроблених ОБСЄ. Ніл Джарман та Майкл Гамільтон приїхали в Київ на запрошення Центру громадянських свобод. Про рішення ЄСПЛ, доцільність ухвалення закону про мирні зібрання та протестну ситуацію в країнах пострадянського простору свою експертну, але приватну точку зору нам повідомили голова Ради експертів ОБСЄ з питань свободи мирних зібрань, директор Інституту вивчення конфліктів Ніл ДЖАРМАН та член групи експертів ОБСЄ/БДІПЛ з питань свободи мирних зібрань, професор Центральноєвропейського університету Майкл ГАМІЛЬТОН.

Ніл ДЖАРМАН: 

МАЄ БУТИ ПЕРЕДБАЧЕНО МОЖЛИВІСТЬ СПОНТАННОГО ПРОТЕСТУ...

— Ніле, що ви думаєте про це рішення Європейського суду? Це рекомендація щодо прийняття спеціального закону про мирні зібрання, чи воно може означати внесення змін та поправок до вже існуючих?

— Суд вказує на те, що ситуація вимагає прояснення. Я думаю, що ухвалення закону — це одна з опцій, але вона не є обов’язковою. Головний сенс у тому, щоб надати ситуації певної визначеності, щоб люди розуміли, якою є процедура, якої вони мають дотримуватися — це стосується як організаторів акцій, так і влади. Не всі країни мають закони про мирні зібрання. Серед тих, що не мають — Ірландія. Швейцарія має законодавче регулювання тільки на локальному рівні в деяких регіонах, у Великобританії зібрання регулюються не спеціальним законом, а окремими положеннями, що включені в інші закони.

— Країни, які ви щойно назвали, мають принципово іншу ситуацію з верховенством права. То чи варто Україні, зважаючи на наші обставини, ухвалювати окремий закон? Якою є ваша рекомендація, зважаючи на ваш досвід роботи з пострадянськими країнами?

— Загальна процедура нашої роботи з пострадянськими країнами передбачає спробу ухвалити закон. Зважаючи на мій досвід, можу казати, що краще мати чіткі керівні принципи в законі, аніж невизначеність. Різноманіття практик на пострадянському просторі — доволі широке. Від ситуацій на кшталт Білорусі, Росії, Азербайджану, де держава виставляє дедалі більше обмежень, до найбільш позитивного прикладу — Молдови. Непогане законодавство має також Вірменія та Киргизстан. Але треба визнати, що специфіка цього регіону полягає в тому, що ухвалені закони тут працюють радше на обмеження. Отож головне питання полягає в тому, як держава використовує ухвалений закон. Однак після ухвалення закону має бути пророблено велику роботу, і найперше це стосується людей, від яких залежить впровадження закону — влади, поліції та судів.

Коли йдеться про законодавство, завжди одним із головних є питання про те, за скільки часу має подаватися повідомлення про мітинг. Загалом, Європейський суд каже про те, що це резонно — просити подавати повідомлення завчасно. Питання полягає в конкретних термінах. Аргумент на користь того, щоб встановити принаймні 5-денний термін для повідомлення, якщо влада його заборонить, ви матимете шанс оскаржити це рішення в суді. А з точки зору законодавчої, ви подаєте повідомлення не для того, щоб влада знайшла шляхи для заборони акції, а щоб вона переконалася, що для проведення мітингу немає перешкод, а громадяни будуть в безпеці. Але я переконаний, що має бути передбачена також можливість спонтанного протесту, аби суспільство могло відреагувати на щось важливе.

— 2011 року ви були Спеціальним доповідачем щодо подій 19 грудня 2010 року в Мінську (розгін акції протесту проти фальсифікації президентських виборів. — Авт.). Як ви оцінюєте стан білоруського суспільства сьогодні. Дехто характеризує його як мовчазний протест.

— Білорусь стає дуже репресивною... Мені здається, що значною мірою проблема полягає в тому, що більш репресивною стає Росія. Росія підтримує те, що відбувається в Білорусі, в Азербайджані. Білорусі потрібна міжнародна підтримка, та в очах ключових геополітичних гравців вона не є стратегічно важливою.

— Ви згадали Росію, і я не можу не запитати про вашу думку щодо конструювання Путіним Митного союзу. Що ви як захисник прав людини про це думаєте? У вас це не викликає занепокоєння?

— Путін намагається збудувати блок, альтернативний ЄС. Російська влада каже, що це має бути економічне утворення, але проблема в тому, що країни, які заявляють про намір приєднатися до цього утворення, мають жахливі показники в галузі прав людини — це Росія, Білорусь, Казахстан. Складно уявити собі, що держава, яка приєднається до такого утворення, матиме кращу ситуацію з правами людини. Домінантність Росії, яка стоїть за економічними проявами, насправді полягає в соціальних, культурних, а також аспектах, пов’язаними з правами людини.

Майкл ГАМІЛЬТОН:

ПРИНЦИПОВО ВАЖЛИВО, ЩОБ ЗМІНЮВАЛАСЯ КУЛЬТУРА ТА ПРАКТИКА РЕГУЛЮВАННЯ СВОБОДИ МИРНИХ ЗІБРАНЬ

— Майкле, ви знаєте, що серед українських активістів триває дискусія — потрібен нам закон про мирні зібрання чи не потрібен. І рішення Європейського суду з прав людини у справі «Вєренцов проти України», хоч як дивно це звучить, не прояснив ситуації. Кожен тлумачить це рішення так, як вважає за потрібне. Одні кажуть, що ЄСПЛ радить ухвалити закон, інші — що прямої вказівки на це немає... Що ви скажете?

— Працюючи в ОБСЄ/БДІПЛ, мені доводилося бачити багато законів і законопроектів. Деякі з них добрі, деякі — не дуже. Та навіть у тих країнах, де є добрий закон на папері, практика часто буває інакшою. Ті, хто побоюються, що закон може бути використано проти суспільства, мають для того підстави. Але добрий закон — це добра відправна точка. Буде в Україні закон чи ні, принципово важливо, щоб змінювалася культура та практика регулювання свободи мирних зібрань. Я давно чую від представників України побоювання щодо того, що прийняття закону може тільки погіршити ситуацію зі свободою мирних зібрань. Але, беручи до уваги в тому числі згадану вами справу в ЄСПЛ, відсутність закону так само використовується проти свободи мирних зібрань. Як на мене, рішення Європейського суду достатньо чітко говорить про те, що мають бути вжиті законодавчі заходи.

Ми завжди підкреслюємо, що розробка законопроектів про мирні зібрання має супроводжуватися суспільною дискусією. До нас зверталися з проханням розробити модель законопроекту, але ми послідовно відмовлялися. Тому що суспільство має саме прийти до узгодженого тексту законопроекту. Наприклад, одна з важливих норм — щодо терміну повідомлення про мирне зібрання — має бути вироблена в Україні, з огляду на місцевий контекст. Позитивна річ, яку може забезпечити закон, — це створення можливостей для спонтанних демонстрацій.

Інша важлива частина рішення — це те, який орган є відповідальним за повідомлення та введення обмежень: чи це належить до компетенції виключно суду, чи також місцевої влади.

У Росії є така практика, коли активісти ведуть переговори з владою та неофіційно погоджуються на певні зміни в умовах проведення мітингу. На це варто звернути пильну увагу, адже такі переговори — це якраз та ділянка, де відсутність закону робить захист прав дуже непевним. Ці домовленості перебувають поза правовим полем, а тому їх не можна оскаржити, представити в суді тощо.

— Ви працювали з темою свободи мирних зібрань в багатьох пострадянських країнах. Якою є специфіка цього регіону, на ваш погляд?

— Думаю, велика проблема полягає в бюрократичному підході. Навіть процес повідомлення про мирне зібрання має тенденцію перетворюватися на дуже тривалий процес із паперовою тяганиною. І зрештою виходить так, що до захисту прав це не має ніякого відношення. І це тоді, коли будь-яке законодавство має передбачати дві речі: захист права на мирне зібрання та сприяння здійсненню цього права. Це фундаментальна річ.

Ще одна проблема цього регіону полягає в тому, що правоохоронці не виходять із позицій цінностей прав людини, хоча мали б. Треба розрізняти такі поняття як контроль за демонстраціями та забезпечення права на мирні зібрання. І в ЄС та США це також, між іншим, поширена проблема — коли правоохоронці вбачають свою роль у тому, щоб контролювати людей, а не сприяти висловленню ними своєї позиції. Подивіться на протести руху «Окупай» у США чи Британії. Виклики в пострадянських країнах не є унікальними, інша справа, що ваш етос не заохочує сприяння мирним зібранням.

— Ви кажете, що ці виклики не є унікальними. Але ж ви досліджували, наприклад, події 6 травня 2012 року в Москві, так само, як події грудня 2010 року в Мінську. Вони не здалися вам характерними?

— Ви розмовляєте з представником Північної Ірландії... Я можу вам показати відео, коли ірландська поліція поводиться ще більш брутально років 10—15 тому. Поведінка поліції змінилася дуже суттєво в нашій країні протягом останнього десятиріччя. Поліції довелося імплементувати міжнародні стандарти. Це — процес, який відбувається дуже повільно. Ідеться про зміну культури, про те, як поліція концептуалізує свою роль на демонстраціях, приходить до розуміння, що їхнє покликання — не сила, а служіння суспільству.

— Як дослідник, ви помітили якісь зміни в практиках мирних протестів після світової економічної кризи та спричинених нею масштабних акцій та після «Окупай Волстрит»?

— У загальних рисах — ні. Але є суттєві зміни в тому сенсі, що певні групи намагаються бути більш вигадливими з точки зору форми протестних дій.